Il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) rappresenta il sistema attraverso il quale la Repubblica italiana garantisce il diritto alla salute previsto dall’art. 32 della Costituzione.
Istituito con la Legge 23 dicembre 1978, n. 833, il Servizio Sanitario Nazionale è costituito dal complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle attività destinate alla promozione, al mantenimento e al recupero della salute fisica e psichica della popolazione. La legge stabilisce inoltre che l’attuazione del SSN coinvolge Stato, Regioni ed enti territoriali.
Comprendere come è organizzato il Servizio Sanitario Nazionale è importante non soltanto per conoscere le modalità attraverso cui vengono erogate le cure, ma anche per individuare competenze e responsabilità quando si verifica un disservizio, un errore medico, un problema organizzativo o un’ipotesi di responsabilità medica.
Come nasce il Servizio Sanitario Nazionale
Prima dell’istituzione del SSN, l’assistenza sanitaria italiana era caratterizzata da un sistema prevalentemente mutualistico, nel quale la tutela sanitaria dipendeva in larga misura dalla posizione lavorativa e dall’appartenenza alle diverse casse mutue.
Con la Legge n. 833 del 1978 viene introdotto un sistema ispirato ai principi di universalità, uguaglianza ed equità, volto a garantire l’assistenza sanitaria all’intera popolazione.
L’art. 1 della Legge n. 833/1978 riconduce infatti espressamente l’attività del Servizio Sanitario Nazionale alla tutela della salute quale diritto fondamentale dell’individuo e interesse della collettività.
L’organizzazione originaria è stata successivamente profondamente modificata, in particolare dal D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, che ha avviato il processo di aziendalizzazione della sanità pubblica e ha attribuito alle Regioni un ruolo centrale nell’organizzazione dei rispettivi servizi sanitari.
Come è organizzato oggi il Servizio Sanitario Nazionale
Il SSN non deve essere immaginato come un’unica amministrazione centrale. È, al contrario, un sistema complesso articolato principalmente su tre livelli: nazionale, regionale e locale.
Il livello nazionale: lo Stato
Lo Stato ha il compito di assicurare che il diritto alla salute sia tutelato in maniera uniforme sull’intero territorio nazionale.
L’art. 117 della Costituzione attribuisce allo Stato la competenza esclusiva nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, mentre la tutela della salute rientra tra le materie di legislazione concorrente tra Stato e Regioni.
A livello centrale assumono particolare rilievo:
- il Ministero della Salute;
- il Consiglio Superiore di Sanità;
- l’Istituto Superiore di Sanità;
- l’Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA);
- l’Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali (AGENAS);
- gli altri enti nazionali operanti nel settore sanitario.
Lo Stato definisce quindi i principi fondamentali del sistema, determina i livelli di assistenza che devono essere garantiti ai cittadini e svolge funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo.
Il ruolo delle Regioni nel sistema sanitario
Le Regioni occupano una posizione centrale nell’organizzazione concreta dell’assistenza sanitaria.
Il D.Lgs. n. 502/1992 attribuisce alle Regioni funzioni legislative e amministrative in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera, nonché il compito di stabilire i principi relativi all’organizzazione dei servizi, i criteri di finanziamento delle aziende sanitarie e le attività di indirizzo, controllo e valutazione della qualità delle prestazioni.
Esiste pertanto un Servizio Sanitario Nazionale, ma la sua concreta erogazione avviene attraverso i differenti Servizi Sanitari Regionali.
Questa struttura consente alle Regioni di organizzare la propria rete sanitaria tenendo conto delle caratteristiche territoriali, demografiche e sociali.
L’autonomia regionale, tuttavia, incontra un limite fondamentale: devono essere garantite a tutti i cittadini le prestazioni comprese nei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA).
Cosa sono i Livelli Essenziali di Assistenza – LEA
I Livelli Essenziali di Assistenza sono le prestazioni e i servizi che il Servizio Sanitario Nazionale è tenuto a garantire ai cittadini gratuitamente oppure attraverso il pagamento del ticket previsto dalla normativa.
I LEA attualmente trovano la loro disciplina fondamentale nel DPCM 12 gennaio 2017, che ha sostituito il precedente DPCM del 29 novembre 2001.
Le principali macroaree di assistenza comprendono:
- prevenzione collettiva e sanità pubblica;
- assistenza distrettuale;
- assistenza specialistica ambulatoriale;
- assistenza farmaceutica;
- assistenza sociosanitaria;
- pronto soccorso;
- ricovero ospedaliero;
- riabilitazione;
- lungodegenza;
- assistenza protesica;
- assistenza domiciliare e territoriale.
Le Regioni possono prevedere prestazioni ulteriori rispetto ai LEA, ma utilizzando proprie risorse.
La distinzione è importante anche dal punto di vista giuridico: il mancato accesso a una prestazione sanitaria non deve essere valutato soltanto come un problema amministrativo, ma può assumere rilievo rispetto alla concreta tutela del diritto alla salute.
ASL e Aziende Sanitarie: il livello territoriale
Il livello più vicino al cittadino è rappresentato dalle Aziende Sanitarie Locali, la cui denominazione può variare a seconda della Regione: ASL, AUSL, ATS o altre articolazioni organizzative regionali.
Le aziende sanitarie gestiscono concretamente una parte rilevante dei servizi sanitari presenti sul territorio.
Tra le loro attività possono rientrare:
- medicina territoriale;
- prevenzione;
- assistenza specialistica;
- servizi consultoriali;
- assistenza domiciliare;
- salute mentale;
- servizi per le dipendenze;
- assistenza sociosanitaria;
- organizzazione dei distretti sanitari.
Accanto alle aziende territoriali operano le aziende ospedaliere, le aziende ospedaliero-universitarie, gli IRCCS e le strutture private accreditate con il Servizio Sanitario Nazionale.
Il cittadino può quindi ricevere una prestazione sanitaria da soggetti giuridicamente differenti, pur rimanendo nell’ambito del sistema pubblico o accreditato.
Questa distinzione assume particolare importanza quando occorre identificare il soggetto responsabile di un eventuale danno sanitario.
Ospedale e territorio: la nuova organizzazione dell’assistenza sanitaria
Negli ultimi anni il modello organizzativo del SSN ha progressivamente attribuito maggiore importanza all’assistenza territoriale.
Il D.M. 23 maggio 2022, n. 77 ha definito nuovi modelli e standard per lo sviluppo dell’assistenza territoriale del Servizio Sanitario Nazionale.
Nel nuovo assetto assumono particolare rilievo strutture e servizi quali:
- Case della Comunità;
- Ospedali di Comunità;
- Centrali Operative Territoriali;
- assistenza domiciliare;
- distretti sanitari;
- integrazione tra medicina generale, specialistica e assistenza sociosanitaria.
L’obiettivo è ridurre il ricorso improprio all’ospedale e garantire una maggiore continuità assistenziale, soprattutto per pazienti anziani, fragili o affetti da patologie croniche.
Organizzazione sanitaria e responsabilità medica
L’organizzazione del Servizio Sanitario Nazionale assume particolare rilievo anche nell’ambito della responsabilità professionale sanitaria.
Un danno al paziente, infatti, non deriva necessariamente da un errore tecnico commesso dal singolo medico.
In alcuni casi il danno può essere collegato a problemi organizzativi della struttura sanitaria, quali, ad esempio:
- insufficienza di personale;
- mancata o tardiva esecuzione di accertamenti;
- carenze organizzative;
- inadeguata gestione del paziente;
- difetti nella comunicazione tra reparti;
- ritardi nel trasferimento;
- carenze delle apparecchiature;
- mancata sorveglianza;
- inadeguata organizzazione dei turni;
- ritardi nell’accesso alle cure;
- mancata continuità assistenziale.
La Legge 8 marzo 2017, n. 24, conosciuta come Legge Gelli-Bianco, ha espressamente riconosciuto che la sicurezza delle cure costituisce parte integrante del diritto alla salute e che essa si realizza anche attraverso la prevenzione e la gestione del rischio connesso all’erogazione delle prestazioni e mediante un appropriato utilizzo delle risorse strutturali, tecnologiche e organizzative.
Di conseguenza, quando si parla di malpractice medica, l’analisi non può limitarsi alla condotta del singolo sanitario.
Occorre verificare anche se il danno sia riconducibile all’organizzazione della struttura.
Errore medico: cosa fare?
Chi sospetta di avere subito un danno conseguente a un errore medico dovrebbe evitare di formulare conclusioni sulla base del solo esito negativo della cura.
Un risultato terapeutico insoddisfacente, infatti, non equivale automaticamente a colpa medica.
Per accertare una possibile responsabilità sanitaria è normalmente necessario ricostruire l’intero percorso clinico e verificare:
- quali erano le condizioni iniziali del paziente;
- quali accertamenti diagnostici sono stati effettuati;
- quali trattamenti sono stati eseguiti;
- se la condotta sanitaria era appropriata rispetto al caso concreto;
- se vi siano stati ritardi diagnostici o terapeutici;
- se esistano eventuali problemi organizzativi della struttura;
- quale danno sia effettivamente derivato al paziente;
- se esista un rapporto causale tra la condotta contestata e il danno.
Per questo motivo, alla domanda frequentemente ricercata online “errore medico cosa fare?”, la prima risposta corretta è: acquisire la documentazione sanitaria completa e sottoporla a una valutazione medico-legale e giuridica.
La documentazione sanitaria è fondamentale
In un caso di presunta responsabilità medica devono essere acquisiti, a seconda della vicenda:
- cartella clinica completa;
- referti diagnostici;
- immagini radiologiche;
- verbali di pronto soccorso;
- lettere di dimissione;
- consenso informato;
- schede operatorie e anestesiologiche;
- documentazione infermieristica;
- prescrizioni e terapie;
- documentazione relativa ai successivi ricoveri o trattamenti.
Solo dopo l’esame di questi documenti è possibile stabilire se vi siano elementi concreti per contestare una responsabilità professionale sanitaria.
Responsabilità della struttura e responsabilità del medico
Uno degli aspetti più delicati della consulenza legale medica consiste proprio nell’individuazione del soggetto nei cui confronti deve essere eventualmente proposta la richiesta risarcitoria.
La responsabilità può riguardare la struttura sanitaria, il singolo professionista oppure, a seconda delle circostanze, entrambi.
La Legge Gelli-Bianco ha introdotto una disciplina specifica della responsabilità civile delle strutture sanitarie e degli esercenti le professioni sanitarie e ha disciplinato anche gli obblighi assicurativi delle strutture e dei professionisti.
È quindi essenziale ricostruire preliminarmente il rapporto esistente tra paziente, struttura e sanitario.
Perché rivolgersi a un avvocato esperto in diritto sanitario
Le controversie in materia di sanità richiedono competenze che riguardano contemporaneamente diritto civile, diritto sanitario, medicina legale e disciplina assicurativa.
Un avvocato esperto in responsabilità medica deve essere in grado non soltanto di valutare la possibile condotta colposa del sanitario, ma anche di analizzare l’organizzazione della struttura, individuare il soggetto giuridicamente responsabile e coordinare l’attività con il medico-legale e con gli specialisti della branca interessata.
L’assistenza di un avvocato in diritto sanitario può inoltre riguardare non soltanto il paziente che ritenga di essere stato vittima di un errore, ma anche medici e altri professionisti sanitari coinvolti in procedimenti civili, penali, disciplinari o davanti alla Corte dei conti.
Per questo motivo una corretta consulenza legale medica deve sempre partire dall’esame concreto della documentazione e non dalla semplice constatazione che una cura non abbia prodotto il risultato sperato.
Conclusioni
Il Servizio Sanitario Nazionale è un sistema articolato nel quale Stato, Regioni, aziende sanitarie, ospedali, strutture territoriali e professionisti concorrono alla tutela della salute.
Comprenderne l’organizzazione permette al cittadino di conoscere meglio i propri diritti, ma diventa ancora più importante quando si verifica un possibile caso di malpractice medica.
In presenza di un sospetto errore medico, infatti, occorre verificare non soltanto l’operato del singolo professionista, ma anche l’organizzazione complessiva della struttura sanitaria e il percorso assistenziale seguito dal paziente.
Lo studio legale che si occupa di responsabilità sanitaria può assistere pazienti, medici e professionisti sanitari nella valutazione delle singole vicende, attraverso l’analisi della documentazione clinica e la collaborazione con consulenti medico-legali e specialisti, al fine di individuare correttamente eventuali profili di colpa medica e di responsabilità della struttura.
FAQ – Servizio Sanitario Nazionale e responsabilità sanitaria
Come è organizzato il Servizio Sanitario Nazionale?
Il SSN è organizzato su diversi livelli. Lo Stato determina i principi generali e i livelli essenziali delle prestazioni; le Regioni organizzano i rispettivi servizi sanitari; le aziende sanitarie e ospedaliere erogano concretamente gran parte delle prestazioni sul territorio.
Che differenza c’è tra SSN e Servizio Sanitario Regionale?
Il Servizio Sanitario Nazionale costituisce il sistema complessivo di tutela della salute. Ogni Regione organizza poi il proprio Servizio Sanitario Regionale nel rispetto dei principi nazionali e dei Livelli Essenziali di Assistenza.
Un errore organizzativo dell’ospedale può comportare responsabilità?
Sì. La responsabilità sanitaria non riguarda esclusivamente l’errore tecnico del medico. In determinate circostanze possono assumere rilievo anche carenze organizzative, strutturali, tecnologiche o assistenziali della struttura sanitaria.
Errore medico: cosa fare per chiedere un risarcimento?
È necessario innanzitutto acquisire la documentazione sanitaria completa e sottoporre il caso a una valutazione medico-legale. Solo successivamente è possibile stabilire se esistano elementi sufficienti per avanzare una richiesta di risarcimento.
Quando rivolgersi a un avvocato per malpractice medica?
È opportuno rivolgersi a un avvocato per malpractice medica quando vi sia il sospetto che un danno alla salute possa essere collegato a un errore diagnostico, terapeutico, chirurgico, assistenziale o organizzativo. La valutazione deve essere effettuata sulla documentazione clinica e, normalmente, con il supporto di un medico-legale.
Un avvocato per medici di cosa si occupa?
Un avvocato per medici assiste il professionista sanitario nelle problematiche connesse all’esercizio della professione, comprese controversie per responsabilità professionale, procedimenti disciplinari, questioni assicurative e contenziosi derivanti dall’attività sanitaria.
