I Livelli Essenziali di Assistenza, comunemente indicati con l’acronimo LEA, rappresentano l’insieme delle prestazioni, dei servizi e delle attività che il Servizio Sanitario Nazionale (SSN) è tenuto a garantire a tutti i cittadini, gratuitamente oppure mediante il pagamento di una quota di partecipazione, il cosiddetto ticket.
I LEA costituiscono, pertanto, uno degli strumenti fondamentali attraverso i quali viene concretamente attuato il diritto alla salute tutelato dall’articolo 32 della Costituzione, assicurando che determinate prestazioni sanitarie siano disponibili sull’intero territorio nazionale indipendentemente dalla Regione di residenza del cittadino.
La loro disciplina assume particolare importanza anche dal punto di vista del diritto sanitario, perché l’omessa, tardiva o inadeguata erogazione di una prestazione rientrante nei LEA può, in determinate circostanze, determinare conseguenze giuridiche e aprire questioni relative alla tutela del paziente e alla responsabilità professionale sanitaria.
Cosa sono i LEA
Secondo la definizione del Ministero della Salute, i Livelli Essenziali di Assistenza sono i servizi e le prestazioni che il Servizio Sanitario Nazionale deve garantire a tutti i cittadini attraverso le risorse pubbliche destinate alla sanità.
La disciplina di riferimento è oggi rappresentata principalmente dal DPCM 12 gennaio 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 65 del 18 marzo 2017, che ha sostituito integralmente il precedente DPCM 29 novembre 2001 e ha ridefinito le prestazioni garantite dal SSN.
Il principio è semplice: esistono prestazioni sanitarie considerate essenziali che non possono essere lasciate esclusivamente alla capacità economica del singolo cittadino o alle differenti scelte organizzative delle singole Regioni.
Il Servizio Sanitario Nazionale deve quindi assicurarne l’erogazione nel rispetto di criteri di efficacia, appropriatezza clinica e necessità assistenziale.
L’articolo 1 del D.Lgs. n. 502/1992 prevede, infatti, che siano poste a carico del SSN le prestazioni che, per specifiche condizioni cliniche o di rischio, presentano evidenze scientifiche di un significativo beneficio per la salute rispetto alle risorse impiegate.
Quali prestazioni rientrano nei LEA?
Il DPCM 12 gennaio 2017 suddivide i Livelli Essenziali di Assistenza in tre grandi aree:
1. Prevenzione collettiva e sanità pubblica
Comprende le attività rivolte alla tutela della salute della popolazione nel suo complesso.
Rientrano in quest’area, tra le altre:
- sorveglianza e prevenzione delle malattie infettive;
- vaccinazioni;
- programmi organizzati di screening;
- tutela della salute negli ambienti di vita e di lavoro;
- sicurezza alimentare;
- sanità veterinaria;
- prevenzione delle malattie croniche;
- promozione di corretti stili di vita.
La prevenzione costituisce quindi una vera e propria prestazione sanitaria essenziale e non un’attività meramente eventuale delle amministrazioni sanitarie.
2. Assistenza distrettuale
L’assistenza distrettuale comprende una parte molto ampia delle prestazioni che il cittadino utilizza quotidianamente al di fuori del ricovero ospedaliero.
Vi rientrano, tra le altre:
- assistenza sanitaria di base;
- medicina generale e pediatria di libera scelta;
- continuità assistenziale;
- assistenza farmaceutica;
- assistenza specialistica ambulatoriale;
- diagnostica strumentale e di laboratorio;
- assistenza protesica;
- assistenza integrativa;
- assistenza domiciliare;
- assistenza sociosanitaria territoriale;
- assistenza residenziale e semiresidenziale;
- emergenza sanitaria territoriale.
Le prestazioni di specialistica ambulatoriale erogabili nell’ambito del SSN sono individuate negli specifici allegati al DPCM sui LEA.
Anche numerosi dispositivi medici e prodotti destinati a particolari categorie di pazienti possono rientrare nell’assistenza integrativa garantita dal Servizio Sanitario Nazionale.
3. Assistenza ospedaliera
I LEA comprendono naturalmente anche le principali forme di assistenza ospedaliera, tra cui:
- pronto soccorso;
- ricovero ordinario per acuti;
- day hospital;
- day surgery;
- riabilitazione;
- lungodegenza post-acuzie;
- attività trasfusionali;
- trapianto di organi, cellule e tessuti;
- attività dei centri antiveleni.
Il sistema dei LEA, pertanto, accompagna il paziente lungo l’intero percorso sanitario: dalla prevenzione alla diagnosi, dalle cure territoriali all’ospedalizzazione, fino alla riabilitazione e all’assistenza sociosanitaria.
LEA ed esenzione dal ticket
Un altro aspetto particolarmente rilevante riguarda le esenzioni dal pagamento del ticket sanitario.
Il sistema dei LEA individua infatti determinate malattie croniche, invalidanti e rare per le quali il paziente può beneficiare dell’esenzione relativamente alle prestazioni sanitarie correlate alla propria patologia.
Il DPCM 12 gennaio 2017 ha aggiornato anche gli elenchi delle patologie che danno diritto alle relative esenzioni.
È quindi importante verificare, caso per caso, non soltanto l’esistenza dell’esenzione, ma anche quali specifiche prestazioni diagnostiche o terapeutiche siano effettivamente ricomprese nel relativo regime.
I LEA devono essere uguali in tutte le Regioni?
La determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni costituisce uno strumento attraverso il quale deve essere garantito un livello minimo e uniforme di tutela sul territorio nazionale.
Ciò non significa, tuttavia, che ogni sistema sanitario regionale debba essere organizzato esattamente nello stesso modo.
Le Regioni mantengono importanti competenze nell’organizzazione dei rispettivi servizi sanitari, ma devono assicurare ai cittadini almeno le prestazioni comprese nei LEA.
Le singole Regioni possono inoltre decidere di offrire prestazioni ulteriori rispetto ai livelli essenziali, utilizzando proprie risorse.
Ne deriva una distinzione importante:
il LEA rappresenta il livello minimo di assistenza che deve essere garantito; la Regione può offrire di più, ma non dovrebbe garantire meno di quanto previsto a livello nazionale.
Chi controlla il rispetto dei LEA?
L’erogazione dei Livelli Essenziali di Assistenza viene sottoposta a monitoraggio.
Il Ministero della Salute utilizza il Nuovo Sistema di Garanzia (NSG) per valutare la capacità dei servizi sanitari regionali di garantire concretamente i livelli essenziali nelle principali aree dell’assistenza sanitaria. Il sistema considera, tra gli altri aspetti, qualità, appropriatezza e uniformità dell’assistenza.
Il monitoraggio è fondamentale perché l’inserimento formale di una prestazione nei LEA non sarebbe sufficiente se, nella pratica, il cittadino non riuscisse ad accedervi in tempi e modalità compatibili con le proprie condizioni di salute.
Cosa accade quando una prestazione prevista dai LEA non viene garantita?
È questo uno dei profili più delicati dal punto di vista del diritto sanitario.
Il fatto che una determinata prestazione rientri nei LEA non significa automaticamente che ogni ritardo o mancata erogazione comporti un diritto al risarcimento.
Occorre distinguere il piano dell’obbligo organizzativo del Servizio Sanitario Nazionale dal piano della responsabilità civile.
Quando, però, la mancata erogazione, il ritardo nella prestazione, l’omissione di un esame oppure un’assistenza sanitaria inadeguata determinano un concreto danno al paziente, può diventare necessario valutare l’esistenza di una responsabilità della struttura sanitaria o dei professionisti coinvolti.
Per esempio, possono assumere rilevanza situazioni nelle quali:
- un esame diagnostico necessario non viene eseguito;
- una prestazione prevista viene ingiustificatamente negata;
- il paziente viene sottoposto ad attese incompatibili con il proprio quadro clinico;
- un percorso diagnostico-terapeutico viene interrotto;
- non viene garantita un’assistenza domiciliare o territoriale necessaria;
- un ritardo determina il peggioramento della patologia;
- l’omessa diagnosi impedisce di iniziare tempestivamente una terapia.
In queste circostanze la vicenda può intrecciarsi con i principi della responsabilità medica, della colpa medica e, più in generale, della responsabilità professionale sanitaria.
LEA e responsabilità medica
Non ogni violazione dei LEA costituisce quindi automaticamente un caso di malpractice medica.
Per ottenere un risarcimento è normalmente necessario dimostrare l’esistenza di un danno e il collegamento causale tra la condotta contestata e le conseguenze subite dal paziente.
La valutazione deve quindi riguardare diversi elementi:
- quale prestazione avrebbe dovuto essere garantita;
- quali erano le condizioni cliniche del paziente;
- quando la prestazione avrebbe dovuto essere eseguita;
- per quale motivo non è stata eseguita o è stata eseguita tardivamente;
- quali conseguenze ne sono derivate;
- se un comportamento diverso avrebbe potuto evitare o ridurre il danno.
È proprio su questi aspetti che si concentra normalmente l’attività di un avvocato esperto in responsabilità medica, con il necessario supporto di specialisti medico-legali.
Errore medico: cosa fare quando si sospetta un danno?
Quando un paziente ritiene di aver subito un danno a causa di un trattamento sanitario, la prima reazione non dovrebbe essere quella di avviare immediatamente una causa.
Un procedimento per malpractice medica richiede una preventiva verifica tecnica e documentale.
Chi cerca informazioni su errore medico: cosa fare dovrebbe innanzitutto:
- richiedere copia completa della cartella clinica;
- acquisire referti, immagini diagnostiche e documentazione sanitaria;
- conservare prescrizioni, certificazioni e ricevute delle spese sostenute;
- ricostruire cronologicamente gli eventi;
- verificare, attraverso una valutazione medico-legale, se esista effettivamente un errore e se questo abbia provocato il danno lamentato.
Soltanto dopo questa verifica è possibile valutare seriamente l’opportunità di formulare una richiesta risarcitoria.
Questo passaggio è fondamentale perché un esito clinico negativo non equivale necessariamente a una colpa medica.
Il ruolo dell’avvocato nel diritto sanitario
Le controversie sanitarie richiedono competenze che vanno oltre la semplice conoscenza delle regole generali sulla responsabilità civile.
Un avvocato in diritto sanitario deve essere in grado di analizzare contemporaneamente:
- normativa sanitaria;
- organizzazione del Servizio Sanitario Nazionale;
- LEA;
- linee guida e buone pratiche clinico-assistenziali;
- documentazione medica;
- disciplina della responsabilità sanitaria;
- profili assicurativi;
- valutazione medico-legale del danno.
La consulenza legale medica risulta quindi utile sia per il paziente che ritiene di avere subito un danno, sia per il professionista sanitario chiamato a rispondere del proprio operato.
Un avvocato per medici, infatti, deve essere in grado di valutare anche se la contestazione formulata nei confronti del sanitario sia realmente fondata e se la condotta professionale sia stata conforme alle conoscenze scientifiche e alle regole applicabili al caso concreto.
LEA e tutela del paziente: perché sono così importanti
I Livelli Essenziali di Assistenza non sono soltanto un elenco amministrativo di prestazioni.
Rappresentano il nucleo di servizi sanitari che l’ordinamento considera indispensabili per garantire concretamente il diritto alla salute.
Conoscere i LEA consente quindi al cittadino di comprendere:
- quali prestazioni può richiedere al Servizio Sanitario Nazionale;
- quali servizi devono essere garantiti;
- quali esenzioni possono essere riconosciute;
- quali strumenti di tutela possono essere utilizzati quando una prestazione viene negata o non viene correttamente erogata.
Allo stesso tempo, per strutture e professionisti sanitari, la conoscenza dei LEA costituisce un elemento essenziale per valutare correttamente gli obblighi assistenziali e organizzativi posti dall’ordinamento.
Quando rivolgersi a un avvocato esperto in responsabilità sanitaria
È opportuno richiedere una consulenza specialistica soprattutto quando la mancata o tardiva assistenza sanitaria abbia prodotto un concreto peggioramento delle condizioni del paziente.
La valutazione di un avvocato esperto in responsabilità medica può consentire di verificare se sussistano i presupposti per una richiesta di risarcimento oppure se, al contrario, la vicenda non presenti elementi sufficienti per sostenere un’azione.
La stessa assistenza può essere necessaria per il professionista sanitario coinvolto in una contestazione, per ricostruire correttamente il percorso assistenziale e verificare l’effettiva configurabilità di una responsabilità.
In materia di responsabilità professionale sanitaria, infatti, il dato decisivo non è semplicemente che si sia verificato un danno, ma se quel danno possa giuridicamente e scientificamente essere ricondotto a un comportamento sanitario censurabile.
Conclusioni
I Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) rappresentano uno dei pilastri del Servizio Sanitario Nazionale e stabiliscono le prestazioni e i servizi che devono essere garantiti ai cittadini su tutto il territorio nazionale.
La loro conoscenza è fondamentale sia per tutelare il diritto del paziente ad accedere alle cure sia per comprendere gli obblighi gravanti sulle strutture sanitarie.
Quando la mancata, tardiva o inadeguata erogazione di una prestazione sanitaria determina un danno, può essere necessario approfondire la vicenda sotto il profilo della responsabilità medica e della malpractice medica.
In questi casi una valutazione preliminare da parte di un avvocato specializzato in diritto sanitario, affiancato da professionisti medico-legali, permette di stabilire se esistano concretamente i presupposti per una richiesta di risarcimento o per la difesa del professionista sanitario coinvolto.
