Le Aziende Sanitarie Locali (ASL) rappresentano uno dei principali strumenti attraverso i quali le Regioni organizzano ed erogano sul territorio i servizi del Servizio Sanitario Nazionale. La loro attività non riguarda soltanto ospedali e prestazioni mediche, ma comprende prevenzione, assistenza territoriale, medicina di base, servizi sociosanitari, tutela della salute pubblica e organizzazione delle strutture sanitarie.

Il ruolo delle ASL assume particolare rilievo anche sotto il profilo della responsabilità medica. Quando un paziente subisce un danno in occasione di una prestazione sanitaria, infatti, occorre verificare non soltanto l’eventuale errore medico commesso dal singolo professionista, ma anche se vi siano responsabilità direttamente riconducibili alla struttura sanitaria per carenze organizzative, diagnostiche, assistenziali o gestionali.

La disciplina di riferimento è oggi costituita principalmente dal D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, che regola l’organizzazione del Servizio sanitario, e dalla Legge 8 marzo 2017, n. 24, nota come Legge Gelli-Bianco, che disciplina la sicurezza delle cure e la responsabilità professionale sanitaria.

Che cosa sono le ASL?

Le Aziende Sanitarie Locali sono enti dotati di personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale. La loro organizzazione concreta è disciplinata dalla legislazione regionale e dall’atto aziendale.

Il D.Lgs. n. 502/1992 attribuisce alle Regioni il compito di organizzare i servizi sanitari e stabilisce che, attraverso le aziende sanitarie, siano assicurati ai cittadini i Livelli Essenziali di Assistenza (LEA).

La denominazione può cambiare da una Regione all’altra — ASL, AUSL, ASP o altre sigle — ma la funzione fondamentale rimane quella di garantire l’assistenza sanitaria alla popolazione nel territorio di competenza secondo l’organizzazione stabilita dal rispettivo Servizio sanitario regionale.

Quali sono le principali funzioni di una ASL?

L’attività di una Azienda Sanitaria Locale è molto più ampia della sola gestione delle prestazioni ospedaliere.

I LEA individuano tre grandi aree di assistenza:

• prevenzione collettiva e sanità pubblica;
• assistenza distrettuale e territoriale;
• assistenza ospedaliera.

Nell’ambito di queste aree le ASL possono svolgere, direttamente o attraverso le strutture e i soggetti che compongono il sistema sanitario regionale, attività di prevenzione delle malattie, vaccinazione, screening, medicina territoriale, assistenza domiciliare, riabilitazione, salute mentale, consultori, medicina veterinaria, sicurezza alimentare e tutela della salute nei luoghi di lavoro.

Particolare importanza assume il distretto sanitario, che assicura i servizi di assistenza primaria e coordina le attività sanitarie e sociosanitarie territoriali con quelle dei dipartimenti e dei presidi ospedalieri.

La responsabilità dell’ASL, pertanto, non può essere valutata esclusivamente con riferimento alla condotta del singolo medico: deve essere considerata anche l’organizzazione complessiva del servizio sanitario.

Quando una ASL può essere responsabile di un danno al paziente?

Uno degli aspetti più delicati riguarda la malpractice medica e la possibilità per il paziente di ottenere il risarcimento dei danni subiti.

L’art. 7 della Legge n. 24/2017 stabilisce che la struttura sanitaria o sociosanitaria, pubblica o privata, che si avvale dell’opera di professionisti sanitari risponde, ai sensi degli artt. 1218 e 1228 del codice civile, delle condotte dolose o colpose degli esercenti la professione sanitaria dei quali si sia avvalsa.

La regola opera anche quando il sanitario sia stato scelto dal paziente e anche quando non sia formalmente dipendente dalla struttura. È inoltre applicabile, nei casi previsti dalla legge, alle prestazioni rese in libera professione intramuraria, in convenzione con il Servizio sanitario nazionale e attraverso la telemedicina.

Si tratta di un principio fondamentale in materia di responsabilità professionale sanitaria: il paziente danneggiato non deve necessariamente concentrare la propria azione sul singolo medico, potendo ricorrere, quando ne sussistano i presupposti, un’autonoma responsabilità della struttura sanitaria.

Errore medico e responsabilità dell’ASL non sono la stessa cosa

È importante evitare un’equazione troppo semplice.

Non ogni complicanza verificatasi durante un trattamento sanitario costituisce automaticamente un errore medico e, allo stesso modo, non ogni errore commesso da un sanitario determina necessariamente una responsabilità risarcitoria dell’ASL.

Perché possa sorgere un diritto al risarcimento occorre ricostruire tecnicamente:

• la condotta sanitaria concretamente tenuta;
• le condizioni iniziali del paziente;
• le linee guida e le buone pratiche clinico-assistenziali applicabili;
• l’eventuale errore diagnostico, terapeutico o chirurgico;
• le eventuali carenze organizzative della struttura;
• il danno effettivamente subito;
• soprattutto, il nesso causale tra la condotta contestata e il danno.

La Legge Gelli-Bianco prevede inoltre che, salve le specificità del caso concreto, gli esercenti le professioni sanitarie debbano attenersi alle raccomandazioni contenute nelle linee guida e, in loro assenza, alle buone pratiche clinico-assistenziali.

È proprio per questo motivo che una seria consulenza legale medica dovrebbe essere preceduta da un’analisi congiunta della documentazione sanitaria da parte dell’avvocato e di un medico-legale o di uno specialista nella disciplina interessata.

La responsabilità dell’ASL per carenze organizzative

La responsabilità della struttura può derivare non soltanto dall’errore del singolo sanitario.

La Legge n. 24/2017 considera infatti la sicurezza delle cure parte costitutiva del diritto alla salute e la collega espressamente alla prevenzione e alla gestione del rischio sanitario, nonché all’utilizzo appropriato delle risorse strutturali, tecnologiche e organizzative.

Possono quindi assumere rilievo, a seconda del caso concreto, situazioni quali:

• insufficiente organizzazione del reparto;
• carenza di personale;
• ritardi ingiustificati nell’esecuzione di esami o trattamenti;
• mancato coordinamento tra medici e strutture;
• inefficiente gestione dell’emergenza;
• omessa sorveglianza del paziente;
• mancata predisposizione delle necessarie misure di sicurezza;
• inadeguatezza delle apparecchiature;
• infezioni correlate all’assistenza;
• errori nella gestione della documentazione sanitaria;
• omissioni nei percorsi diagnostico-terapeutici;
• carenze nella continuità assistenziale.

In queste ipotesi il problema non riguarda esclusivamente la colpa medica del singolo professionista, ma può configurarsi un’autonoma responsabilità organizzativa della struttura sanitaria.

Responsabilità della ASL e responsabilità del medico: quali differenze?

La Legge Gelli-Bianco ha distinto il regime civilistico applicabile alla struttura sanitaria da quello normalmente applicabile al singolo professionista.

La struttura sanitaria pubblica o privata risponde secondo le regole della responsabilità contrattuale previste dagli artt. 1218 e 1228 c.c.

Il sanitario che opera all’interno della struttura, invece, risponde normalmente ai sensi dell’art. 2043 c.c., salvo che abbia assunto direttamente un’obbligazione contrattuale nei confronti del paziente.

La distinzione non è meramente teorica. Può incidere sulla strategia processuale, sul regime probatorio e sui termini di prescrizione.

Per questo, prima di iniziare una causa per responsabilità medica, è essenziale stabilire con precisione contro quale soggetto debba essere indirizzata la richiesta risarcitoria: ASL, azienda ospedaliera, struttura privata accreditata, medico, compagnia assicurativa o, in determinate situazioni, più soggetti contemporaneamente.

Errore medico: cosa fare?

Quando si sospetta di essere stati vittima di un errore medico, la scelta peggiore è iniziare immediatamente un contenzioso senza una preventiva valutazione tecnica.

Il primo passaggio dovrebbe essere l’acquisizione completa della documentazione sanitaria: cartella clinica, verbali di Pronto Soccorso, referti, esami diagnostici, schede operatorie, consenso informato, terapie somministrate, documentazione infermieristica e ogni altro documento rilevante.

L’art. 4 della Legge n. 24/2017 prevede che la direzione sanitaria fornisca agli aventi diritto la documentazione sanitaria disponibile entro sette giorni dalla richiesta, preferibilmente in formato elettronico, mentre le eventuali integrazioni devono essere fornite entro un massimo di trenta giorni.

Una volta ottenuta la documentazione, occorre sottoporla a una valutazione specialistica.

L’avvocato esperto in responsabilità medica, affiancato da un medico-legale e, quando necessario, da uno specialista della branca interessata, deve verificare se esistano contemporaneamente tre elementi essenziali:

errore o inadempimento sanitario, danno e nesso causale.

L’esistenza di un esito negativo o di una complicanza, da sola, non è sufficiente per dimostrare una responsabilità sanitaria.

Come chiedere il risarcimento all’ASL

Quando dalla valutazione medico-legale emergono elementi sufficienti per ipotizzare una malpractice medica, può essere formulata una richiesta risarcitoria nei confronti della struttura sanitaria competente.

La vicenda deve essere documentata analiticamente, indicando le prestazioni contestate, il danno subito e gli elementi medico-legali sui quali si fonda la responsabilità.

Qualora non sia possibile raggiungere una soluzione stragiudiziale, prima di promuovere una causa civile in materia di responsabilità sanitaria deve essere rispettata la condizione di procedibilità prevista dall’art. 8 della Legge n. 24/2017.

La norma prevede il preventivo esperimento del procedimento di consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite ex art. 696-bis c.p.c., fatta salva la possibilità di ricorrere, in alternativa, alla mediazione.

La consulenza tecnica preventiva riveste particolare importanza perché consente di sottoporre a specialisti nominati dal Tribunale la valutazione degli aspetti medici e medico-legali della vicenda e, contemporaneamente, di tentare una composizione anticipata della controversia.

Le ASL devono essere assicurate?

La Legge Gelli-Bianco impone alle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private di dotarsi di una copertura assicurativa o di altre analoghe misure per la responsabilità civile verso terzi e verso i prestatori d’opera.

L’art. 10 della Legge n. 24/2017 prevede inoltre specifici obblighi di trasparenza relativi alle coperture adottate dalle strutture.

La materia ha ricevuto un’importante attuazione attraverso il D.M. 15 dicembre 2023, n. 232, entrato in vigore nel 2024, che ha disciplinato i requisiti minimi delle polizze assicurative e delle misure alternative adottate dalle strutture sanitarie, nonché i fondi destinati alla gestione dei rischi e dei sinistri.

Si tratta di un aspetto particolarmente rilevante sia per la tutela dei pazienti sia per quella dei professionisti sanitari.

La tutela del medico e del personale sanitario

La responsabilità professionale sanitaria non riguarda soltanto il paziente che chiede un risarcimento.

Anche medici, infermieri e altri professionisti possono necessitare dell’assistenza di un avvocato per medici quando ricevono una richiesta di risarcimento, vengono coinvolti in un procedimento giudiziario oppure devono valutare i rapporti con la propria struttura e con la compagnia assicurativa.

La responsabilità del sanitario non deve essere automaticamente identificata con quella della struttura.

In particolare occorre verificare:

• quale fosse concretamente il ruolo del professionista;
• quali decisioni rientrassero nelle sue competenze;
• se siano state rispettate linee guida e buone pratiche;
• se eventuali criticità derivassero invece dall’organizzazione aziendale;
• quali fossero le risorse disponibili;
• se vi siano responsabilità di altri componenti dell’équipe;
• se sussistano effettivamente colpa e nesso causale.

Una adeguata consulenza legale medica deve quindi tutelare tanto il paziente realmente danneggiato quanto il sanitario al quale venga attribuita una responsabilità non supportata dagli elementi clinici.

Quando rivolgersi a un avvocato esperto in diritto sanitario

Il contenzioso sanitario è caratterizzato da una stretta interazione tra diritto e medicina.

Affidarsi a un avvocato in diritto sanitario diventa particolarmente importante quando occorre valutare una possibile responsabilità dell’ASL, di una struttura ospedaliera o di un professionista sanitario.

Un avvocato esperto in responsabilità medica deve essere in grado di ricostruire non soltanto le regole civilistiche applicabili, ma anche l’organizzazione sanitaria, il ruolo dei diversi professionisti, le procedure interne della struttura e gli aspetti medico-legali della vicenda.

Analogamente, l’avvocato per malpractice medica deve saper distinguere le controversie nelle quali esistono effettivamente i presupposti per una richiesta risarcitoria da quelle nelle quali l’esito negativo della cura deriva dall’evoluzione della patologia o da una complicanza non imputabile alla struttura o al sanitario.

Conclusioni

Le Aziende Sanitarie Locali costituiscono uno degli elementi fondamentali dell’organizzazione del Servizio Sanitario Nazionale e sono chiamate a garantire non soltanto l’erogazione delle prestazioni sanitarie, ma anche la loro sicurezza e la corretta organizzazione dei servizi.

Quando si verifica un possibile caso di errore medico, la responsabilità deve essere accertata caso per caso.

La presenza di un danno non significa automaticamente che vi sia stata colpa medica. Occorre verificare la condotta dei professionisti, l’organizzazione della struttura, le condizioni cliniche del paziente e soprattutto l’esistenza del nesso causale.

Per il paziente che sospetta una malpractice medica, così come per il professionista sanitario coinvolto in una contestazione, una preventiva valutazione affidata a un avvocato specializzato in responsabilità medica, supportato da consulenti medico-legali, permette di ricostruire correttamente la vicenda e individuare la strategia di tutela più appropriata.

Lo Studio presta assistenza e consulenza legale in materia sanitaria a pazienti, medici, professionisti sanitari e strutture, occupandosi della valutazione preliminare dei casi, delle richieste risarcitorie, della difesa dei sanitari e del contenzioso relativo alla responsabilità professionale sanitaria.